近期坊间传言，2021-2022年深圳人口有所减少，300-600万，再次将深圳人口问题凸显在阳光下。

在2020年初时，深圳实际人口规模一般认为应在2300-2500万左右。倘若减少了300-600万，这意味着现在深圳实有人口规模约为1700-2000万之间，或者更少，当然任何城市人口流入与流出因素很多，也存在相关合理性。

长期以来，从地区创新网络角度，政府偏向于关注人才问题，而不是人口问题。这其实是一种严重的认知误区。

姑且不说设置人才标准是一种违宪的不平等，人为设置的等级制度。即便就人才而言，其认定应该是一种结果，而不是事先设定标准的筛选。理论上，所有人，无论他是何种教育程度，都可能成为人才。

因此，正确的做法，应该是欢迎所有人来到城市，创造让每个人发挥其潜能的制度环境，让所有人才脱颖而出。也就是说，应该以人口政策来取代人才政策。

新加坡总理李显龙在近年的一次演讲中就指，“深圳的成功是由于利用了全中国的人才”。而事实上，深圳之所以能够利用全中国的人才，是因为深圳向全中国的人口开放，无门槛进入。

也正因如此，深圳才由一个仅有50万人口的农业县，40年时间发展成为拥有2300万人口的大都市。大规模移民到来，人才在其中矣。

而300-600万人口的离去，绝对不仅仅是所谓“低端人口”，它或许将降低深圳对所有人才的吸引力。这显然需要高度重视。

一

我可能是最早关心深圳人口问题的本地学者之一。早在2004年，我就写了一篇《深圳人口之谜》，第一次将深圳三种人口数据(户籍人口、政府公布常住人口、实际人口)的秘密挑明在公众面前。到2011年在《深圳转型》一书中更指深圳2010年实际人口可能是1700-1800万人。虽然当年深圳户籍人口仅325万人，而官方承认的常住人口仅1077万人。

三种人口数据的差异代表三种管治思维。户籍人口代表传统的，或者说未改革前的政府责任边界，在一些核心公共产品（如教育、医疗、住房保障、贫困救济）的供给中，这代表政府责任伦理的底线；官方统计常住人口是一个口径，因为它并不符合国内“常住人口”的一般定义——在本市定居超过半年的人口，也没有其它准确的统计口径，仅仅是在不肯承认实际的“常住人口”数控的情况下，而掂量出的一个数据，以之作为在户籍人口无法作为政府生产公共品的依据之余，而以之作为某些必需公共品供给的依据——特别是在中央政府要求人口流入地政府承担起新移民的公共服务需求之后，比如民政事务、住房市场、公共交通等，更重要的是，以它作为计算各种人均数据时的分母——因而它是一个政治数据；真实的人口数据则是政府桌面下必须掌握的一个数据，在一些最基础的公共产品供给上，必须以此为据，否则会出大问题，比如供水、电力、粮食等农产品的供给。

倘若有心人可以去做一个量化研究的话，应可以看出过去40年间，深圳各种不同种类公共产品的生产供给（规划和最后实现）与三种人口数字之间的关系。

我在2015年写过两篇文章，《深圳大移民》和《深圳社会各阶层的分析》。前者将深圳从1980年的50万人到2015年的2000万人，这样一个巨量的移民涌入的过程，划分为三次大规模的移民潮，第一次是在1984-1989年，经1988年的全民下海潮达到顶点，使深圳人口从50万人膨胀到200万-300万人（官方承认168万人）；第二次是1992-2002年，持续10年的大规模人口流入，其中高峰期1997-2002年每年平均净增长130-150万人，到2002年增长到1500-1700万人；第三次是2012之后，由于国内其它地区雾霾严重，而深圳ICT产业高速增长，导致北方大城市人才移民深圳。

当然这样划分三波是十分勉强的，因为在2020年之前，深圳人口是一个持续大规模流入的过程。比如2002-2007年，深圳人口每年净流入为50-70万人，显然并非在波谷。因此我们可以说，1980-2020年，这总共就是一个“大移民”的波段过程。

两千多万人口的移入，是深圳这40年经济增长的不竭动力。我在之前《人类的硅谷与中国的深圳》一文中也指，新移民的创业勇气与创新精神，是深圳地区创新网络的主要文化基因之一。

对于一个新移民城市来说，人口的沉淀与汰换，是一对矛盾。没有流动与汰换，就没有新鲜血液注入，创新活力就会渐趋弱化，创业精神也会在移民一代与移民二代的代际传承中弱化；但是没有人口沉淀与财富沉淀，一个城市社会就总是处在激荡之中，像是一种非常态，城市的生活质量与文明形态就无法提升与质变。不安全感是双刃剑，它既激发人的斗志，但也让城市无法稳定自己。

在深圳过去40年中，我们即可以看出这种沉淀与汰换过程。

在《深圳大移民》一文中，我曾描述过深圳人口的汰换过程。即不断有深圳富贵阶层和中产阶层的人口移民到香港和国外，而有更多的国内其它地区富裕人口补充进来。当然更多的人由于在深圳生存艰难而选择离开——据说至少有不少于5000万中国人在过去40年中曾经有在深圳工作和生活（超过半年）的经历——占全国总人口的5%。

这种过高的汰换率和过低的沉淀率，确实给深圳带来了巨大的城市活力，但也使其弊端明显显现。

作为一个最典型移民城市，人口的沉淀率不高，会是一个严重的问题。许多政府的公共产品供给，都必须处在一种动荡的调整之中。之前我在写有关教育和医疗问题的文章时探讨过这个问题，教育和医疗的公共品供给都必须紧密关注人口规模和出生人口数字。以最近深圳减少人口为例，假如属实的话——事实上，今年深圳中招非户籍人口录取分数线远低于户籍人口，原因即在于非户籍人口生源突然大规模缩减——那么深圳倘若再以2300万人口来建设学位，未来就会形成学位闲置——事实上许多老城市都出现了学位闲置，导致中小学大规模并校。

在前面关于房地产市场和住房制度的文章中，我也多次论及人口及移民问题。住房政策也与人口规模紧密相关。倘若深圳人口未来减少到1000万人，那就意味着届时深圳人均居住面积将达到75平米。而现在深圳住房自有率仅25%，是深圳人口无法稳定下来的重要原因。无恒产者无恒心。

但汰换率过低，也会使得社会结构板结化，城市丧失活力，最终导致城市衰败。中国内地许多城市，特别是北方城市，最典型地体现了这一点。

但在留下来的这2000多万人中，也产生了一定程度的阶层固化现象，阶层跃迁的路径不再像以前那样开放。导致这一结果的其中一项重要的杠杆因素，就是房屋价格。

在《深圳社会各阶层的分析》中，我将当时的2000万人口，划分为5个主要的社会阶层：原住民阶层，约70万人；富贵阶层（包括大中型企业家、处级以上官员、金融业高层等），约10万人；中产阶层，约300-500万人（自有房，或住房不那么痛苦人群）；灰领阶层（所谓低级白领，包括毕业不超过3年的大学生），约300万人；蓝领阶层，约1200万人。

导致深圳社会相对板结化的重要的原因就是高房价。房屋价格高昂使得居住成本门槛极高，使得原住民阶层、富贵阶层和部分中产阶层成为稳定收益的“食利者”，大部分自有住房的中产阶层仅能自保，而灰领阶层和蓝领阶层则被高企的居住成本锁死在低收入层次，很难实现阶层跃升——唯一突破的可能是创业，但现在的创业机会已越来越逼仄。

作为一个对整个中国开放的城市，深圳包容性历来较强。深圳的高房价，一定程度起到高成本的排斥作用，让低收入人群在这个城市里越来越难以生存。

但是一个城市并非不需要蓝领人群，事实上一个城市的生活性服务业和公共服务产品对蓝领就业人群的需求极大，城市产业的服务业化程度越高，这种需求也越大。这也是宝安区在2008年前后大量制造业迁出之后，该区人口越明显增加的原因所在。一个城市的人口结构一定会出现某种金字塔形态。

如前所述，如果深圳人口由净流入转换为净流出，深圳是否会进入一个低人口汰换率阶段？这是一个对深圳地区创新网络影响极大的问题。

二

在坚持前述“人口即人才”观点的基础上，本节探讨一下深圳所谓的“人才政策”。

崔宏轶、潘梦启、吴帅等人在《我国经济特区科技人才政策变迁及对策建议——以深圳为例》一文中，曾对深圳特区40年（1980-2020）来科技人才政策的变迁进行过总结。

深圳经济特区建立40年来，深圳相继出台了一系列科技人才政策，吸引海内外科技精英来深。1980年深圳经济特区建立之时，全市只有两名技术员。1980—1992年间，深圳出台科技人才政策为17份，1992—2002年间出台科技人才政策26份，2002—2011年间出台科技人才政策共63份，2011-2020年间出台科技人才政策共145份。

这些政策中，由深圳市委、市人民政府和市人社局单独发文的共56项，由深圳市人社局、市人民政府和市财政局等部门联合发文的共135项。

该文将科技人才政策工具划分为科技人才引进、科技人才培养、科技人才保障、科技人才激励四类，通过统计分析得知，四类政策工具在深圳科技人才政策体系中所占比重分别为30.6%、20.1%、24.5%、24.8%。总体来看，深圳的科技人才模式，还是重引进轻培养。

（一）试行探索阶段（1980—1991）

深圳特区建立之初，外资企业的进驻和各行业的高速发展，经济增长方式粗放，急需大量实用技术人才。该阶段深圳凭借政策先机、制度创新和思想解放等优势，通过多元化方式引进了大量的专业技术人才以缓解特区短时间内技术工人供求不足的矛盾。在政策工具方面，以科技人才引进、激励和培育为主。

科技人才引进层面，通过颁发《深圳市实行劳动合同制暂行办法》《关于鼓励出国留学生来深圳工作暂行规定》实施细则等改革劳动制度，通过薪资激励引进国内外技术人才；科技人才激励层面，发布《深圳经济特区企业单位首次实行专业技术聘任制检查验收和兑现职务工资问题的通知》等推行按劳分配制度，通过灵活和宽松的体制来激励科技人才发挥自身价值；科技人才培育层面，发布《关于全面开展技术工人中级技术（业务）培训的意见》《关于深圳市工人职业技术培训十年规划和“八五”计划的通知》等政策。

根据深圳市人事局相关统计，1980—1992年深圳从内地引入技术干部约25万人，接收应届高等院校毕业生8万多人；截止到1990年，累计进国外技术专家26801人次，有27名留学回国人员来深工作。

（二）统筹布局阶段（1992—2001）

1993年初，深圳在全国率先推行企业全员劳动合同制，为科技人才引进初步扫除了体制障碍。此时，华为、赛格、中兴、腾讯等科技企业快速兴起，需要大批科技人才入驻。该阶段政策要素维度方面，同样侧重于科技人才引进与流动、培育和环境。在人才引进与流动方面，颁布《深圳经济特区劳动合同条例》以率先推行全员劳动合同制，发布《关于鼓励出国留学人员来深创业若干规定的通知》和《关于调整引进人才若干政策的通知》等政策吸引国内外优秀科技人才；在人才培育方面，发布《深圳市优秀年轻科技人才选拔培养方案》。

此外成立大学城、高等职业技术学院、高级技校等科技人才培养平台；实行《人才工作证》、取消人才入户城市增容费等。

至2001年底，深圳市民营科技企业总数达1130家，共认定高新技术企业314家，其中90%科技人才集中在企业。

（三）转型发展阶段（2002—2010）

提出“人才强市”战略并推出六项新政策。这一阶段深圳面临经济转型问题，主要是技术、资本和创新驱动发展。在政策工具方面侧重于科技人才的引进、激励、保障和投入等。

科技人才引进方面，颁布《关于加强高层次专业人才队伍建设的意见》等政策；科技人才激励方面，颁布《深圳市产业发展与创新人才奖暂行办法》《鹏城杰出人才奖评选办法（试行）》等建立高层次人才激励机制；科技人才保障方面，颁布《深圳市高层次专业人才住房解决办法（试行）》《深圳市高层次专业人才子女入学解决办法（试行）》《深圳市博士后资助资金管理办法》《关于设立各区博士后创新实践基地的批复》等健全高层次专业人才保障体系。此外，建立8个海外留学科技人员创业园作为孵化器；对来深圳创业的留学科技人员发10～30万元的前期补贴；为在站科研博士后提供生活资助，为出站博士后提供科研补贴。设立创新人才奖项，每年拿出2亿元对经济贡献较大的人士给予奖励。

到2010年底，全市两院院士21人，中央“千人计划”22人，广东省科技领军人才4人，国家有突出贡献的中青年科技专家34人，“百千万”人才工程国家级人选16人，享受国务院特殊津贴专家448人，高层次科技人才总量达到1796人。

（四）深化革新阶段（2011—2020）

《深圳市科学技术发展“十二五”规划》提出，把科技人才队伍建设放在科技工作的首位，重塑科技人才新优势。科技人才引进方面，颁布《关于实施引进海外高层次人才“孔雀计划”的意见》《深圳市引进海外高层次人才团队评审办法（试行）》等政策，引进世界一流或国际先进水平、能够突破关键技术，对高新技术等支柱产业和战略性新兴产业发展有重大作用的高层次科技人才；科技人才培养方面，颁布《关于加强高层次专业人才队伍建设的意见》等。科技人才激励方面，出台《关于印发深圳市科学技术奖励办法的通知》等；科技人才保障方面，颁布《深圳市人才安居暂行办法》等。

至2018年底深圳累计确认“孔雀计划”人才4304人，深圳高层次人才突破1万人；高层次创新创业团队达143个，其中全职院士达到38人，科技人才集聚创新平台共641个。

总的来说，在过去40年前30年时间里，政府的人才工作其实重心在于政策松绑，让企业能够顺利招到自己想要的人才。而我在之前的文章中也已指出，在1995-2010年的十多年时间里，由于深圳对于高端人才的吸引力已大不如1994年之前——主要体现在深圳的工资水平相较于许多沿海城市已不占压倒性优势，因此深圳产业界的人才饥渴问题，主要由华为、中兴通讯、腾讯、万科、平安、招商银行等大企业来承担人才蓄水池功能，也就是说，由这些对名校高层次人才具吸引力的大企业将人才招来，通过这些人才从这些企业的漏出（以华为为例，每年离职员工数千人），而为中小企业提供高端人才。

最近十多年，转向以政府出钱招揽人才为主。这一点我在《深圳为何要建立科学系统》一文中已经有详细描述：由于政府认为自己应该财政斥巨资建立科学系统（主要依托于大学系统，在光明科学城计划之后，才转向基础科学研究平台），而科学系统和大学系统的主要操作模式，则是从美欧日等美式大学和研究机构中吸引受过其专业训练的研究人员（主要是华裔人才），从而弥补中国缺乏美式大学和科研机构的不足。这一轮引才的效果究竟如何，尚需要历史的检验。

三

这里以“孔雀计划”为例，考察近10年深圳人才政策的实际经验。

2010年10月，深圳出台《深圳市委市政府关于实施引进海外高层次人才“孔雀计划”的意见》，以及5个配套文件。

“孔雀计划”主要对象是以推动高新技术、金融、物流、文化等支柱产业发展，培育新能源、互联网、生物、新材料等战略性新兴产业为重点，聚集一大批具备较高专业素养和丰富海外工作经验、掌握先进科学技术、熟悉国际市场运作的海外高层次创新创业人才，引进一批对深圳产业发展有重大影响、能带来重大经济效益和社会效益的核心团队。

按照计划，从2011年开始，深圳在未来5年将重点引进并支持50个以上海外高层次人才团队和1000名以上海外高层次人才来深创业创新，吸引带动1万名以上各类海外人才来深圳工作。

根据《意见》，从2011年开始，深圳未来5年每年投入3亿至5亿元，用于海外高层次人才配套服务和创新创业专项资助。对引进的海外高层次人才，给予80万至150万元的奖励补贴，并享受居留和出入境、落户、子女入学、配偶就业、医疗保险等方面的待遇政策；在创业资助、项目研发资助、成果转化资助、政策配套资助等方面支持海外高层次人才创新创业。对引进的海外高层次人才团队，给予最高8000万元的专项资助。

之后深圳各区纷纷出台了自己的小人才计划：盐田区“梧桐计划”、宝安区“凤凰计划”、龙华区“龙舞华章计划”、光明区“鸿鹄计划”、坪山区“聚龙计划”、大鹏新区“鹏程计划”、龙岗区“深龙英才计划”、福田区“福田英才荟计划”、南山区“领航计划”，在市的基础上，增加或补充区级的补贴和资助及福利。比如宝安区“凤凰计划”，对市认定的人才按所获得市奖励补贴额度1：1的比例追加奖励补贴，对区认定的区级高层次人才给予20万元奖励补贴。

深圳孔雀计划引起了全国多个地方跟风，形成所谓抢夺人才的高潮。当时对深圳此举，有选有弹。赞者如时任国家人社部副部长、外专局局长张建国，他评价深圳此举“很有新意”，“深圳不仅做国外专家的引进，还有国外留学生的引进，能给他们一个好的创业服务环境明确结合自己的产业实际，在引进高端、市场和经济急需的高层次人才上下功夫。”

弹者如省人大代表、大族激光董事长高云峰就炮轰：“谁是人才应该由市场说了算，而不是政府说了算。”他批评“孔雀计划”等引才计划违反人才竞争规律，有计划的影子，“政府应该赛马而不应相马，不应赤膊上阵。”

更多的批评是针对政策的技术细节。

在《深圳商报》2011年5月的一篇评论中就指，“在很多地方的人才引进计划当中，没有对在岗时间的规定。以深圳的‘孔雀计划’为例，对于外籍高级专家，只要求与深圳的用人单位签订聘用合同即可；对于留学归国人员中的优秀人才，只要求其在深工作、来深创业或是与在深单位达成用人意向。整个计划，并没有对在岗时间或在深时间的具体要求。这样一来，我们到底是引进了优秀人才，还是引进了一个响亮的名字，也就无从掌控。”

深圳市政协2014年组织的一次调研其报告就提出，该计划仍然存在不少问题。一是人才政策落地太慢。如政府出台的人才补贴政策落实慢，市人力资源和社会保障局的资料显示，“孔雀计划”实施三年来，核定人才只有134人次，且主要集中在教育科研机构，比重达70%，而企业技术与创新类只占29%。二是人才政策过于死板，应当根据产业发展的需要引进更多的中高级实用型人才。三是引进了人才，却不知怎么留住他们。

在网络上颇有一些抱怨的案例，问题集中在：是符合条件的应补尽补，还是审批制？事实上是审批制；为何只针对海外人才？国内名校难道不如海外烂校？相关部门官僚主义老问题等。

自2011年推出起，孔雀计划的标准修订了三次，直到2016年才没有再调整，即稳定在：ABC三类“孔雀人才”的奖励补贴金额分别为：300万元、200万元、160万元，按5年任期分次发放。

据说，“十三五”期间深圳市引才120万人，到2020年，深圳大学学历人口占比28.8%，在广东省最高。

2021年5月28日，“孔雀计划”实行10年后，深圳市人社局发布《关于高层次人才业务、新引进人才租房和生活补贴业务相关安排的公告》，宣布在9月1日起，新引进人才不再受理发放租房和生活补贴。2021年8月31日之前引进的人才按原规定办理。之前的2014年，深圳根据《人才安居办法》出台《新引进人才租房补贴工作实施办法》，向2015年1月1日后新入户的本科以上学历人员并符合条件的发入补贴，金额为本科6000元/人，硕士9000元/人，博士12000元/人，分两次等额发放。到2016年，补贴力度加大，标准提高到本科15000元/人、硕士25000元/人、博士30000元/人。

此外自2021年9月1日起，孔雀计划又出了新规，高层次人才业务（指“高层次人才认定”、“海外高层次人才确认”、“学术研修津贴”等三项业务）停止申报。也有媒体报道指，并非不再奖励补贴，而是不再由人社局认定，而是改由用人单位认定。

2021年的变化被称作“新孔雀”——“鹏城孔雀计划”。新孔雀计划与“鹏城英才计划”（2018年推出）共同构成深圳人才政策的基石。其中“鹏城孔雀”侧重人才引进，“鹏城英才”侧重人才培养。新孔雀实施人才认定总量控制，分领域分赛道有规划地引进，其中基础教育和卫生领域占比20%。

旧孔雀计划对ABC类人才、学历、毕业院校排名、论文发表数量质量做了较为明确的规定，新的孔雀计划希望打破这些刚性的条件，更强调人才软性能力，用人单位的需求及市场激励导向。但市场评论说申请变得更难了，比如将人才引进限于全球排名前80的名校博士。

权力由人社局下放给高校等用人单位后，就会掺杂入用人单位自己的一些小九九，使单位在与个体的博弈中处于不对等地位。比如几所高校发布的规定，第一期（三年）期满后，当年续签名额80%给增量，意味着绝大多数人都只能拿一期。

“旧孔雀”政策运行10年后，对之进行调校，没有什么问题。但市场猜测，“新孔雀”更主要的背景是深圳的财力在近几年出现了紧张情况，迫使引才计划缩减规模和支持力度。这也许是网络上有人质疑对旧孔雀“赖帐”等原因。知乎上有人评论说：“这个（新）孔雀计划一出来，深圳马上丧失吸引力。房价那么高，补贴大滑坡。很多其他省份的人才项目大大高于这个项目。”

据说“新孔雀”重挫中山大学（深圳），“成立几年来一直以孔雀计划诱惑招了上千教授、副教授、研究员、博士后，但学校迟迟不给解决深圳的社保户口和缴税，眼睁睁看着从人人能申请的160万减到了可能一半人只能申请年均10万/3年。这消息（新孔雀）一出，一片哀嚎。”

“新孔雀”是否会影响深圳引才目标，尚有待时间观察，毕竟在深圳财政供养体系都在大规模降薪的环境下，“孔雀”丝毫不受影响，也不太可能——虽然事关政府信誉和契约精神的问题，但要说一个地方的政策十几年一点不变，恐怕也不是中国一个地方政府能做到的，哪怕是深圳。

四

本文的开头，曾提到李显龙的一句话：“深圳是利用了全中国的人才，而新加坡要利用全世界的人才。”我说过这句话确是的论。在《国际化，怎么化？》一文中，我也提出，深圳要想成为其自我设定的（2035年）目标——“成为竞争力、创新力、影响力卓著的全球标杆城市”，就必须利用全世界而不仅仅是全中国的人才。

换言之，即便做不到像纽约、伦敦那样对全世界的人开放，也要像新加坡那样，对全世界的人才开放。但在这方面，深圳还有较大提升空间。“孔雀计划”，吸引的也主要是归国留学生，或华裔科学家。

在整个中国（以汉民族为绝对主体的人口结构）对全球各国人才吸引力需要提升的情况下，相比北京上海，深圳对外国人才的吸引力亟待改善。

据2021年的数据，在深圳长期居住的外国人（不含港澳台）仅有3万多人，加上短期居留者，也不超过10万人（有一个数据是7万多人）。曾有一段时间传言，深圳居留的印度人超过10万人，后经考证，纯属臆测，事实上印度人在深圳最多时也仅有1万多人。而在京沪长期居住的外国人，在2020年之前都超过20万人；而广州长期居留的外国人（以南亚、东南亚、非洲人为主）据说2020年之前高达30万人。我一直认为，广州相比京沪更像是一座开放包容的国际性城市。

在出入境事务完全是中央事权的前提下，在中国大陆基本上并不对外国人开放工作签证的情况下，深圳要想迅速提升自己的国际化程度，是一件不容易的事情。这才是为什么我在之前文章中呼吁深圳以“先行示范区”名义向中央争取“国际化特许权”。